为何国家和政府要在生态环境法典中“唱主角”

吕忠梅

来源：法治日报浏览字号：大中小

生态环境法典草案共1188条，其中“国家”一词出现737次，“政府”一词出现646次。这与民法典中出现频率较高的“自然人”“法人”有很大不同。

虽然目前草案还在修改完善中，“国家”“政府”出现的具体次数可能会有变化，但生态环境法典以“国家”“政府”作为重要主体的格局不会变。

国家和政府为何在生态环境法典中“唱主角”，需从生态环境保护在现代国家中的地位和生态环境法典编纂的宪法实施属性等方面加以理解。

维护生态环境成为最新国家目的

纵观人类历史，国家的形成是一个复杂而漫长的过程。在国家的形成和发展过程中，“促进人的全面发展”“保障自由与安全”“维护和服务公共利益”等目的是国家存在的最根本理由，也是治理国家的公权力存在的合法性基础。国家目的随着社会不断发展和人与自然关系的变化不断演进。从世界范围看，从20世纪70年代开始直至今日，“维护生态环境安全”是最新、最重要的国家目的。

值得一提的是，人类进入20世纪，工业革命在促进物质文明飞速发展的同时，也带来了严重的环境污染和生态破坏。一方面是环境污染导致严重的人身和财产损害，另一方面是将损害诉诸法律却得不到保护，这些对法律秩序提出了极大挑战，各国开始将应对环境问题纳入国家治理议程。因此，20世纪60年代中期以后，一些国家开始制定专门的环境保护法律。

伴随着人类进入21世纪，全球性气候变化、生物多样性减少、严重的环境污染，使生态环境问题成为风险社会的显著标志。各国也越来越深刻地认识到，生态环境问题关乎人的生存和发展，关乎国家安全和秩序、人民权利保障、公共利益增进、公平正义实现等根本问题，是当代国家存在的重要理由，也是治理国家的公权力存在的合法性基础，应该成为国家目的。

保护生态环境是国家的重要任务

从价值上看，国家目标是为实现国家目的而确定的更为具体的任务，两者之间是目的与手段的关系。

2015年，全国人大常委会通过《中华人民共和国国家安全法》，确立了包括国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全在内的完整的国家安全体系。2018年宪法修正案将“生态文明建设”写入宪法，并增加“美丽”的国家目标，完善国务院管理生态文明建设职能。

党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”进行了全面部署，提出了加快发展方式绿色转型、深入推进污染防治、提升生态系统多样性稳定性持续性、积极稳妥推进碳中和等新要求。党的二十届三中全会决定对进一步全面深化生态文明体制改革进行了整体部署，强调积极应对气候变化、生态失衡等风险，守住生态安全底线。

国家安全是国家生存的基础。生态安全作为国家安全的重要内容，是指人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，尤其是指生存与发展的不良风险最小以及不受威胁的状态。具体来说，可以概括为海洋生态系统、森林生态系统、草地生态系统、农田生态系统等四大生命系统和大气、水和其他资源等三大环境系统。这些系统的安全性，是支持地球生命、支持人类生存和社会经济发展的七大生态要素。这些要素，关乎中华民族的生存与发展、关乎人民福祉，也关乎国家政权，是其他各项安全的前提，是现代国家治理体系不可或缺的重要目标。

编纂法典是实现国家目标的重要方式

2018年宪法修正案将“生态文明建设”写入宪法，并增加“美丽”的国家目标。生态文明入宪，彰显中国特色社会主义事业总体布局的文明指向，使富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设具有了可靠的法治根基。

在“五位一体”总体布局中，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设互为条件、相互促进，形成了内在的互动关系。作为一个有机整体，经济建设是根本、政治建设是保证、文化建设是灵魂、社会建设是条件、生态文明建设是基础。

建设生态文明，关系人民福祉、关乎民族未来。生态文明建设牵涉到方方面面，贯穿经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程和各方面，单独从某一生态环境要素或某一领域推进，难以从根本上解决问题。因此，必须通过生态环境法典编纂，把“山水林田湖草沙”纳入统一的法律框架，最大限度地融合“保护”和“利用”两类立法，协调高水平保护与高质量发展的关系，回应人民群众对美好生活新期待。

实际上，编纂生态环境法典是实现“保护和改善生活环境和生态环境”国家任务的立法。这部法律最主要的内容，就是要明确规定“国家”“政府”为当代人和后代人提供生态环境公共产品和服务的义务、责任，建立国家生态环境治理体系、授予政府生态环境管理行政权力、建立生态环境管理制度，协同推进减污降碳扩绿增长，维护人民的生态环境权益。正因为如此，“国家”“政府”在生态环境法典“唱主角”成了必然。

（作者系十四届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长。记者朱宁宁整理）