织密民生兜底保障网
——社会救助法草案首次提请审议
《中国人大》全媒体记者 赵祯祺
来源： 《中国人大》杂志2025年第13期 浏览字号： 大 中 小
社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，事关保障基本民生、促进社会公平和维护社会稳定。6月24日，社会救助法草案首次提请全国人大常委会会议审议。
作为我国第一部关于社会救助的专门法律，草案明确社会救助坚持保基本、兜底线、救急难、可持续，遵循公开、公平、公正、便民、及时的原则，保障公民依法从国家和社会获得物质帮助和救助服务的权利。
审议中，常委会组成人员一致认为，制定社会救助法是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，是更加有效发挥社会救助功能、兜住兜准兜牢民生保障底线的内在要求，对于健全分层分类的社会救助体系，推动新时代社会救助事业高质量发展具有十分重要的意义。
立法促进我国社会救助制度更加成熟、更加定型
民心是最大的政治，民生是最深的关切。党中央历来高度重视民生改善和社会保障，不断健全完善社会救助体系，推进民生保障制度发展。
1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保制度进入法制化轨道。随后的几年，国务院陆续发布了一些法规和政策，如2003年的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，2006年新的《农村五保供养工作条例》，2007年的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等。
八届、十届全国人大常委会曾将“社会救济法”纳入五年立法规划。后经各界讨论达成共识，将其更名为社会救助法，并于2005年开始起草。2008年8月，国务院法制办公开社会救助法草案征求意见稿。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会救助工作，作出一系列重大决策部署，推动社会救助制度发展进入快车道。习近平总书记强调，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展，要加强社会保障立法工作，加快制定社会救助等方面的相关法律。
2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》，是我国第一部社会救助方面的行政法规，确立了社会救助制度的基本框架。我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度在内，功能完备的社会保障体系基本建成。
随着经济社会发展，社会救助面临一些新情况、新问题，如统筹协调难、救济范围较窄、程序较为繁琐、社会力量参与不够等，迫切需要通过立法，织密扎牢民生兜底保障安全网。
在经历了20多年的立法之路，社会救助法迈出关键一步。今年，制定社会救助法已分别列入全国人大常委会和国务院2025年度立法工作计划。民政部、财政部在总结《社会救助暂行办法》实施经验的基础上，研究起草了社会救助法草案，并向社会公开征求意见。在广泛征求各有关方面意见的基础上，反复研究形成法律草案。
民政部部长陆治原在作社会救助法草案说明时介绍，草案在总体思路上主要把握以下几点：一是坚持党对社会救助工作的全面领导，使社会救助制度成为党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现；二是坚持以人民为中心，坚持城乡统筹；三是坚持问题导向，加大统筹协调力度，构建统一规范、运转高效的体制机制；四是坚持从实际出发，尽力而为、量力而行，贯彻保基本、兜底线、救急难、可持续的总体要求。
“制定社会救助法标志着我国社会救助体系更加成熟、更加定型。”常委会组成人员普遍赞同和支持社会救助法草案，表示要通过制度性安排化解社会矛盾、促进分配公平正义，推动社会救助事业全面发展，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，让全体人民共享发展成果。
草案四大看点，事关困难群众衣食冷暖
本次提请审议的社会救助法草案共7章76条，明确社会救助工作的总体要求，从救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务、法律责任等方面作出规定。
看点一：健全社会救助体系，完善社会救助体制机制
草案在总则开篇就明确规定，社会救助坚持中国共产党的领导，实行党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制。同时，针对部门之间信息不畅、协调困难、政策衔接不紧密等问题，草案要求县级以上人民政府建立社会救助协调机制，明确民政、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障等社会救助管理部门的职责分工与协同合作机制。
看点二：扩大社会救助范围，强化社会救助兜底功能
近年来，我国低收入群众的困难程度、困难情形出现新情况，有的面临基本生活问题，有的在医疗、住房、教育、就业等方面存在实际困难。
对此，社会救助法草案明确扩大社会救助范围，在特困人员、最低生活保障家庭等社会救助对象的基础上，增加最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭作为社会救助对象。比如草案第二十条规定：“对家庭人均收入低于当地最低生活保障边缘家庭标准且财产状况符合规定的最低生活保障边缘家庭，由社会救助管理部门根据实际需要给予相应的医疗、教育、住房、就业等社会救助。”
2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出建立健全分层分类的社会救助体系。
草案吸收过去几年成熟的实践做法，明确要科学认定社会救助对象，根据救助对象类型、困难程度等及时有针对性地给予社会救助。根据不同社会救助对象，草案提出社会救助管理部门要分别给予相应的基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助，并明确具体内容。
看点三：提高社会救助服务能力，体现社会救助便民惠民
草案充分体现以人民为中心，围绕提高救助效率、确保救助便民及时，明确县级人民政府建立社会救助“一门受理、协同办理”机制，乡镇人民政府、街道办事处设立统一受理窗口，及时受理、转办申请事项。
与此同时，草案明确规定社会救助程序和管理服务等制度。例如，完善主动发现机制，乡镇人民政府、街道办事处主动了解居民生活状况，及时依法组织救助；优化审核确认程序，县级人民政府民政部门可以依法核对社会救助家庭收入、财产等状况，已经被确认为社会救助对象的，确认结果信息在社会救助管理部门之间共享互认；推进社会救助信息化，加强低收入人口动态监测信息平台建设，完善社会救助统计制度，推动社会救助服务向移动端延伸；发展服务类社会救助，对生活不能自理的特殊困难群体，提供必要的访视、照料等服务类社会救助；等等。
看点四：统筹社会资源，促进社会力量参与社会救助
我国自古就有互助共济的优良传统，社会力量参与社会救助，是新时代对这一传统风尚的继承和发扬。
对此，草案明确建立和完善社会力量参与社会救助机制，加强政府救助与社会力量参与有效衔接和协同，鼓励支持公民、法人及其他组织自愿开展救助帮扶活动，鼓励社会工作专业力量参与社会救助，促进社会救助领域志愿服务发展，规定社会救助有关服务事项可以通过政府购买服务实施。
法治护航社会救助事业高质量发展
在分组审议中，常委会组成人员对社会救助法草案内容给予积极评价。他们一致认为，制定社会救助法对于发挥社会救助制度功能、健全社会救助体系、保障困难群众基本生活、推进共同富裕、推动国家治理体系和治理能力现代化意义重大。
“草案坚持从实际出发，内容比较全面，总体质量比较高，切实可行。”王东明副委员长强调，要认真研究当前实践和有关政策法规中好的经验做法、好的规定，将其进一步上升为法律。
“社会救助法草案提请审议，是我国社会保障体系建设进程中一件大事。”王可委员表示，社会救助是社会保障体系的“最后一道安全网”，制定一部系统、规范、权威的社会救助法，将分散的政策法规上升为国家法律，对于织密扎牢民生保障网，实现全体人民共同富裕的现代化目标至关重要。
汤维建委员也认为，社会救助法的制定是对我国现行民生保障制度体系的法治化塑造，促进我国社会保障体系从政策托底迈向法治兜底。在他看来，社会救助法草案最大的亮点是充分体现了以人民为中心的发展思想，在社会救助领域提升了为人民服务的品质，致力于打造惠民、亲民、便民的服务模式，完善了我国社会救助的体制机制。
“此次专门立法很有必要，进一步明确了分层分类的社会救助体系，规范标准，压实责任，解决社会救助工作中一些新情况新问题。”郭树清委员表示，草案关注到更多困难家庭，强化全面的社会救助兜底功能，规定了服务类社会救助等，十分贴合实际需要。
在脱贫攻坚取得全面胜利以后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村全面振兴有效衔接，成为当前农村工作的重点。李纪恒委员指出，社会救助可以为那些返贫致贫人口提供兜底保障，需要通过制定社会救助法，规范解决当前农村社会救助工作面临的问题。
“总的来看，草案在总结《社会救助暂行办法》10多年实施经验的基础上，认真贯彻落实党中央、国务院对社会救助工作的新部署新要求，坚持问题导向，条文设计具有较强的针对性和可操作性，已具备了比较好的基础。”张勇委员评价道。
在肯定草案的同时，委员们也提出期望，要加快推进立法进程，通过完善的制度设计为社会救助工作高质量发展保驾护航。“我曾多次领衔提出制定社会救助法的议案，现在终于进入正式立法程序了，希望尽快出台社会救助法，以此给低收入家庭、个人及各种灾祸中的受害者提供清晰稳定的救助预期。”郑功成委员说。