让基层治理焕发新活力
——村委会组织法、居委会组织法迎来修改
《中国人大》全媒体记者 张维炜
来源： 《中国人大》杂志2025年第14期 浏览字号： 大 中 小
“基层强则国家强，基层安则天下安。”当10多万个城市社区、40多万个行政村的基层自治组织被赋予更清晰的权责边界、更充足的资源保障、更开放的参与空间，一幅“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层治理图景正在广袤的中国大地徐徐展开。这既是铺筑国家治理现代化的稳固基石，也为中国式民主作出了鲜活注脚，让亿万人民在共建共治共享中，触摸到民主最真实的温度。
全国14亿多人民生产生活的重心在基层，健全基层民主制度体系和工作体系，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工程。
2025年6月底，两部有关基层群众自治组织制度的基本法律——村民委员会组织法和城市居民委员会组织法（以下简称“两委”组织法）同时迎来修改。村委会组织法修正草案和居委会组织法修订草案“携手”提请十四届全国人大常委会第十六次会议审议，着力完善选举制度、议事程序，健全组织机构，强化民主管理和民主监督，增强保障机制等，进一步发挥村民（居民）自治在基层治理中的作用。
全国人大社会建设委员会主任委员杨振武在作修法草案的说明时表示，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，学习贯彻习近平总书记关于基层治理的重要论述，贯彻落实党中央决策部署，有必要认真总结“两委”组织法实施以来特别是党的十八大以来基层治理和基层群众自治的实践经验，适应新形势新任务新要求，回应社会关切，对现行法进行修改完善。
“基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，各方关注度很高。”审议中，常委会组成人员一致认为，此次修改“两委”组织法，是坚持和加强党对基层治理全面领导的必然要求，是坚持和完善基层群众自治制度，发展全过程人民民主的重要举措，是推进基层治理体系和治理能力现代化的现实需要，具有重要意义。
2025年6月24日，十四届全国人大常委会第十六次会议审议城市居民委员会组织法修订草案、村民委员会组织法修正草案。摄影/冯添
坚持和加强党对基层治理全面领导
“基础不牢，地动山摇。”只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。
党的十八大以来，基层群众自治创新更加活跃，从小院“圆桌会”到线上“议事群”，在村（社区）基层党组织领导下，村民（居民）委员会组织群众创造出更多充满烟火气的基层自治新形式，基层自治活力进一步增强。
习近平总书记多次就强化党建引领基层治理作出重要论述，强调要持续夯实基层基础，推进以党建引领基层治理，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用；要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。党的二十大和二十届三中全会要求健全基层党组织领导的基层群众自治机制。
党中央先后制定出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等重要文件，2023年党和国家机构改革，组建中央社会工作部，2024年首次召开中央社会工作会议等，都是加强党对基层治理全面领导的重要决策部署。
本次修法将“加强党对村民（居民）自治工作的领导，确保党的领导贯穿村民（居民）委员会工作的全过程、各方面”作为一项重要原则加以遵循。
武汉市江岸区百步亭社区四居委会充分激发社区居民志愿者的“能人效应”，引导带动广大居民参与社区治理。图/视觉中国
在“总则”中增加规定，村民（居民）委员会的工作要坚持党的领导，党在农村（社区）的基层组织领导和支持村民（居民）委员会行使职权；中央和地方基层群众自治指导监督部门指导和监督农村（城市）基层群众自治工作。
进一步优化权力配置，明确规定，村民（居民）委员会主任可以由村（社区）党组织负责人通过法定程序担任，村民（居民）委员会成员和村（社区）党组织领导班子成员可以交叉任职。
在议事协商方面增加规定，需由村民（居民）会议或者村民（居民）代表会议决定的重要事项，应当先经村（社区）党组织研究讨论等，以便有效提升基层治理效能。
“这些规定进一步强化了基层党组织的政治功能和组织功能。”常委会组成人员表示，将确保党在基层治理领域充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，为党全面领导基层治理提供法治保障。
为乡村振兴注入“民主基因”
村民委员会是农村基层群众自治的组织者、推动者和实践者。回溯村民自治制度的发展历程，本次修法具有承前启后的重要意义。
1987年村民委员会组织法（试行）通过，开启了一次中国基层民主的“破冰之旅”；1998年正式法律颁布，确立了村民自治的法律地位；2010年法律全面修订，解决了选举程序、监督机制等关键问题；2018年进行个别修改，将村民委员会任期由三年修改为五年。
如今，距离上次法律“大修”已过去15年。随着脱贫攻坚取得伟大胜利、乡村振兴战略全面实施，农村面貌正在发生翻天覆地的变化，农村基层治理实践中积累了一些新的经验做法，也面临一些新情况新问题。
本次修法认真总结村民委员会组织法实施以来，特别是党的十八大以来，基层治理和基层群众自治的实践经验，以法治思维和法治方式对实践中的痛点难点作出回应，聚焦党建引领、人才引进、议事协商、保障机制等深层次问题，进一步激活村民自治的内生动力，提升基层治理效能。
广西柳州，融水苗族自治县安陲乡江门村村委会干部在向村民“讲廉”，同时宣讲惠民政策。图/视觉中国
根据实践发展情况，在立法宗旨中增加“健全基层群众自治制度”、“促进乡村全面振兴，推进基层治理体系和治理能力现代化”等内容。
草案说明提到，当前，大量青壮年农民进城务工、定居，部分农村“空心化”、老龄化现象突出，人际联系弱化，村民参与公共事务热情降低，村民委员会组织村民开展自治难度增加。
修正草案拓宽“非户籍参选通道”，规定从事村务工作一年以上的非户籍人员经村民同意可参加选举。这一规定为返乡创业者、驻村干部等城市人才下乡打开通道，既尊重了村民自治的主体地位，又为破解“能人难留”困境提供了法律路径。
直击一些地方“家族势力”的现实隐患，规范村民选举委员会的组成，明确村民委员会成员实行近亲属回避，增加规定村民选举委员会成员的近亲属被提名为村民委员会成员候选人的，应当退出村民选举委员会，从源头上维护选举公平。
议事协商是村民行使民主权利的重要途径，是实现全过程人民民主的重要制度安排。翻开草案，从规范村民会议的召开频次，规定村民会议每年至少召开一次，到根据建设宜居宜业和美乡村的需要，增加村民会议、村民代表会议讨论决定“涉及村庄规划、建设等乡村建设重要事项、重点帮扶人员和方案”等职权，再到增加村民委员会组织民主协商制度，规范协商事项、主体、形式和程序以及协商结果的落实，一系列规定的完善都使群众的诉求表达更加充分顺畅、更加直接有效。
“四议两公开”工作制度的法治化，是本次修法的一大亮点。这一发源于河南邓州的基层创造，曾被习近平总书记两度点赞、三次写入中央一号文件，如今被正式写入法律。其核心要义在于：重要事项必须经过村党支部提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议和村民会议决议，实现决议公开、实施结果公开。这标志着党领导下的基层民主实践完成了从“方法创新”到“制度定型”的实质跨越。
对村委会的经费保障不仅关系基层干部队伍的稳定和服务能力的提升，而且直接影响着农村发展的活力。
回应基层期盼，本次修法对“村民委员会工作的保障”设立专章，明确村民委员会日常运转经费、成员基本报酬标准由县级以上人民政府规定，并由县级人民政府给予适当补助；村集体经济收入应当适当用于村公共事务和公益事业、村民委员会运转保障以及误工人员补贴。落实党中央推进基层减负赋能的决策部署，规定乡镇人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的经费和条件等。
一部法律修改，折射出的是中国基层民主治理的深刻转型。审议中，常委会组成人员表示，村民委员会组织法关系亿万农民的切身利益，关系农村的稳定与发展，通过修法将为乡村振兴战略实施提供坚实的法律支撑，让乡村自治焕发出新的生机与活力。
助力城市托举更美好的生活
我国城市居民自治的立法工作始于新中国成立初期，1954年，城市居民委员会组织条例出台；1989年，城市居民委员会组织法通过；2018年12月，城市居民委员会组织法与村民委员会组织法同步作出个别修改，将居民委员会任期由三年修改为五年。
现行法施行30多年间，我国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市规模不断扩大，城市面貌日新月异，现行法已经明显不适应时代发展需要。
据了解，本次是对该法的首次“大修”，提请初审的修订草案共7章50条，增加了“总则”，同时对居民委员会组成和职责、选举制度、议事协商、民主管理和监督、工作保障等进行了全面修改完善。
重庆沙坪坝一心村社区在居民议事会上听取居民意见。图/视觉中国
当前，我国常住人口城镇化率已达到66%，每个居民委员会平均服务约3000户、近万人，是新中国成立初期的10倍多，社区人口规模显著增加、人口密度显著增大。适应这一发展变化，修订草案调整居民委员会设立标准，将现行法规定“一般在一百户至七百户的范围设立”，修改为“一般在一千户至三千户的范围内设立，也可以根据实际需要，在适当范围内设立”。
与村委会选举制度改革相呼应，城市居民委员会组织法在选举方面也作出完善，打破户籍限制，明确户籍不在本社区但在本社区常住的居民、在本社区工作六个月以上的社区工作者可依法参加选举。
针对社区调解纠纷的难点，完善居民委员会的职责任务，增加了引导居民践行社会主义核心价值观、指导协助设立业主大会等内容。
根据目前社区规模普遍较大的实际，草案降低提议召集居民会议的法定人数要求，便于居民会议召开；增加居民代表会议制度，规范居民代表会议召开。
这些年来，群众对社区服务的需求日益多样化、精细化，特别是老年人、残疾人、未成年人、低收入人口等困难弱势群体需要更多帮扶，亟待引入社会力量参与。
为完善居民委员会工作保障，修订草案明确居民委员会可以采取多元化的筹资机制；基层政府需要居民委员会协助开展工作应当提供必要的经费和条件；有关部门委托居民委员会协助开展工作的事项应当符合法律、法规规定，所需经费由委托部门承担。地方各级人民政府从规划、设施、信息化建设、人员培训等方面对居民委员会做好保障。
随着2025年“十四五”规划收官的临近，新一轮村（社区）“两委”换届工作将在全国陆续展开。目前，村民委员会组织法修正草案和城市居民委员会组织法修订草案已在中国人大网公布，向社会公开征求意见，广泛吸纳公众意见。我们相信，在修改后的“两委”组织法的守护下，农村、城市基层治理会越走越好，迈向更规范、更民主的新阶段。
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