“村民自治”再升级 基层民主“赋新能”
《中国人大》全媒体记者 舒颖
来源： 《中国人大》杂志2025年第14期 浏览字号： 大 中 小
6月26日上午，十四届全国人大常委会第十六次会议对村民委员会组织法修正草案进行分组审议。
常委会组成人员和列席人员认为，适应新形势新任务新要求，修正草案认真总结法律实施以来特别是党的十八大以来基层治理和基层群众自治的实践经验，主动回应社会关切，对于丰富和发展全过程人民民主的基层实践、在法治轨道上推进基层治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。与会人员还重点围绕村民委员会的职责、选举制度、议事协商规则、民主监督机制等提出意见建议。
优化村民委员会的职责定位
作为村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，村民委员会承担着重要职责。修正草案完善村民委员会组成和职责的规定，明确村民委员会主任可以由村党组织负责人通过法定程序担任，村民委员会成员和村党组织领导班子成员可以交叉任职；规定村民委员会成员实行近亲属回避；增加下设妇女儿童工作委员会、人居环境委员会的指引性规定；增加引导村民践行社会主义核心价值观、铸牢中华民族共同体意识、协助做好突发事件应对工作等职责。
对于村民委员会的职责和下属委员会的设置，一些与会人员提出进一步扩充的意见。比如，王红委员建议增加养老方面的职责。江天亮委员建议增加下设医疗养老服务委员会的指引性规定，帮助村里老年人解决医疗养老问题。“农村现在70%以上都是老年人，增设养老服务委员会有必要。”全国人大社会委委员辛向阳指出，这是农村当下和未来发展面临的重要问题。“随着农村经济的发展，村财政事务增多，迫切需要设立专门委员会加强管理。”全国人大环资委委员蒋云钟建议增设经济财政委员会。
值得关注的是，依据民法典，修正草案增加村民委员会作为特别法人、从事民事活动的细化规定，明确：“村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，村民委员会主任为法定代表人。村民委员会可以从事为履行职能所需要的民事活动，但是不得提供担保。”
高开贤委员表示，这是草案中比较重要的一条创新性规定，为村民委员会更好履行职责提供了便利条件，但也需要适当考虑其进行民事活动的能力范围。“实践中，有的村民委员会违法违规举借债务问题时有发生。”刘修文委员建议研究明确不得违法违规举借债务。
完善村民委员会选举制度
村民委员会选举是实行村民自治的重要环节。修正草案总结各地换届选举工作新经验，充实选举有关规定，包括规范村民选举委员会的组成、完善村民委员会候选人的资格条件、规范委托投票、增加村民委员会成员辞职的程序规定等。
为缓解乡村治理人才不足，修正草案规定，从事村务工作一年以上的非户籍人员经村民同意可参加选举。“这是实事求是的。”翁杰明委员对此条款表示认可，同时指出，考虑到村民委员会的主要职责，村主任还是由户籍人员担任，避免基层群众性自治组织的性质被误读。全国人大常委会法工委副主任孙镇平认为，“村民自治的本质和核心是自治主体的限定性，即主要是有户籍的本村村民”，建议进一步研究是否要限定非村民人员参选并当选村民委员会成员所占的比例。“此条款的修改很有必要、非常及时，基层十分关注。”全国人大代表，浙江省长兴县煤山镇新川村党委书记、村委会主任张天任提出，从实际情况看，非本村户籍“从事村务工作”所涵盖的人才范围有限，建议增加“在本村稳定创业就业一年以上”这一情形，进一步拓宽村民委员会组成人员的人才来源，推动更多人才与乡村“双向奔赴”。
此外，还有一些委员建议增加运用信息化方式参与选举的规定。“随着城镇化进程加快，部分地区进城务工定居的农民数量增多，因为各种原因，相当多的群体无法返乡参与换届选举。事实上这些年的换届选举，一部分基层已采用了信息化的方式。”李锦斌委员建议增加运用规范化的信息化方式参与选举的表述，既有利于工作的开展，也能切实保障群众民主权利。
增强议事协商制度的实效
修正草案总结吸收各地经验，着力完善议事协商规则，增强制度实效。
在规范村民会议的召开频次方面，修正草案规定村民会议每年至少召开一次。对此，一些与会人员建议增加次数或细化条款。湖南省人大常委会副主任乌兰建议适当提高村民会议的召开频率，如每年至少召开两次，以便村民及时了解和参与村庄重大事务的决策和管理。张天任提出，进一步考虑临时发生的重大事项，增加“重大事项触发召开”条款，防止关键事项绕过民意。
根据建设宜居宜业和美乡村的需要，修正草案增加了村民会议、村民代表会议讨论决定“涉及村庄规划、建设等乡村建设重要事项、重点帮扶人员和方案”等职权；规定村民会议或者村民代表会议决定的重要事项应当先经村党组织研究讨论，将“四议两公开”工作制度法治化；删除已依法由农村集体经济组织行使的具体职能，同时明确村民委员会依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项，参照适用农村集体经济组织法。
“有些地方没有建立农村集体经济组织，村民委员会履行村集体经济组织的职能和作用。这种情况在中西部地区很普遍，而且效率更高也管用。”许安标委员强调，村民委员会组织法的修正要同农村集体经济组织法衔接好。
“已经于5月1日开始施行的农村集体经济组织法规定，未设立农村集体经济组织的，由村民委员会和村民小组依法代行农村集体经济组织的职能。修正草案中代行集体经济组织职能的权利主体，少了村民小组。”孙其信委员建议在修法过程中把村民委员会、村民小组代行农村集体经济组织的职能统一起来。
在谈到与农村集体经济组织法的衔接问题时，一些与会人员提到现行法第八条第二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”“根据农村集体经济组织法规定，农村集体所有的财产，包括土地和其他各类财产，是由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权。农村集体经济组织的职权范围里，也包括对包含土地在内的各类农村的集体财产进行经营管理。所以，该规定存在与农村集体经济组织法的衔接问题。”全国人大常委会法工委副主任黄薇提出。
强化对村民委员会成员的监督
在完善民主管理和民主监督的制度机制方面，修正草案将村民委员会组织协商确定的事项及其落实情况纳入村务公开范围；规定村民委员会应当设立村务公开栏，可以采用现代信息技术进行村务公开。
对此，林锐和汤维建委员都建议增加依申请公开的规定。“我国信息公开制度规定了公民可以申请信息公开，对于村务公开信息，也应允许村民个人因为自身需要要求公开相关信息。”汤维建强调，村民的这一权利应当受到法律的保障。
分组审议中，如何进一步加强对村民委员会成员的监督成为与会人员讨论的热点。“从目前各地的实践看，村务监督委员会不敢监督、不愿监督、不会监督的问题比较突出，村级组织自我监督机制比较薄弱。在大多数地方实行农村基层党组织书记、村委会主任、村集体经济组织负责人‘一肩挑’的情况下，加强监督更加重要。”彭清华副委员长指出，鉴于监察法已将基层群众性自治组织中从事管理的人员明确为监察对象、纳入监察范围，建议增加“村民委员会成员应当自觉接受监察机关监督，村务监督机构可以向监察机关反映、检举有关问题”等规定，强化法律衔接，形成监督合力。
“发生在最基层的‘蝇贪蚁腐’，群众感受强烈、意见是最大的，直接影响党的执政基础。”侯建国委员认为，目前法律对村委会的民主监督力度和有效性还不够，修法时除了强调自我民主监督，还应有明确的外部监督的有效制度设计。杨晓超委员建议，吸收提炼《农村基层干部廉洁履行职责规定》，并参考农村集体经济组织法第三十五条的规定，在村民委员会组织法中单设条款，作为对村民委员会成员廉洁履职规范，增强制度约束，把从严管理以法律形式落实落细。同时，对滥用职权、严重损害村民权利以及干预基层自治的行为，增加追究相关人员法律责任的规定。
加强村民委员会工作的保障力度
“村民委员会工作的保障”是此次修正草案中专门增加的一章，为提高乡村治理效能提供了有力的法制保障。部分委员提出进一步加强人才队伍建设。李纪恒委员建议，在法律中明确对村民委员会成员的培训机制，定期组织业务培训，提高其政策水平和工作能力。同时制定优惠政策，吸引更多的高校毕业生、专业人才投身基层治理，为基层发展注入新活力。
“村民委员会组织法对于农村基层治理来说是一部极其重要的法律，它关乎着农村的稳定发展和农民的切身利益。”全国人大代表，云南省临沧市临翔区圈内乡细博村党总支书记、村委会主任付娇建议，在新增的条款“村民委员会日常运转经费、成员基本报酬标准由县级以上人民政府规定，并由县级人民政府给予适当补助”中，再增加规定“完善村干部在任职期间的五险政策”，让更多青年人才愿意进入村委会，解决他们的后顾之忧，更好服务群众。