打破“陆海分割”“河海分治”传统管理界限

生态环境法典草案构建陆海统筹新机制

来源： 法治日报  浏览字号： 大 中 小

在地球生态系统中，海洋作为重要的环境要素，通过生态系统的物质循环、能量流动、信息传递参与着人们的日常生活，影响着人类的生命健康。同时，海洋是地球上所有水系的最终归宿，陆地上的污染物终将进入海洋。

治海必先治河、治河必先治陆。只有建立陆海统筹机制，才能真正有效防治海洋污染。“海洋污染防治”作为生态环境法典污染防治编草案的第四分编，放在水污染防治分编草案之后，就是为了更好发挥法典的体系化功能，打破“陆海分割”“河海分治”传统管理界限，建立健全陆海统筹新机制，守护人民群众的生命健康和生态系统安全。

陆海统筹是海洋污染治本之策

海洋生态系统保护需要陆海统筹。

海洋通过水循环与人类活动紧密相连。海洋污染主要源于人们向河流排放污染物或者风、雨等使陆地上的污染物输入海洋。因此，海洋污染与水污染两者之间存在着路径与终点、局部与整体的关系。海洋的绝大多数污染物来自陆地，在一些大河的入海口可以观察到明显的污染带，水质、沉积物和生物体内的污染物浓度也远高于其他海域。

与此同时，淡水河流栖息地的污染也会直接影响一些物种的繁殖和生存，进而影响海洋生物多样性。

健康的滨海湿地、红树林和河口作为重要的生态缓冲带，具有一定的过滤陆地输入污染物的功能。但如果水污染严重超过其净化能力，它们也会不堪重负发生退化，进而失去其保护海洋的屏障功能。

由此可见，解决海洋污染问题必须从源头和路径上着手，通过规划统筹、标准统一、陆海联动、区域与国际合作等多种方式，将流域管理与海洋污染防治深度融合，从根本上改善水生态环境。

海洋污染防治分编体现新理念

海洋环境污染表现在海里，根子在陆地。要真正运用法律手段治理海洋污染，必须明确陆海统筹的原则，规定陆海统筹、区域联动的海洋环境监管制度。2023年修订的海洋环境保护法贯彻这一理念，将海洋环境与流域、沿海陆域视为不可分割的整体，进行统一规划和系统治理，实现了治理观念的根本转变。

虽然修订后的海洋环境保护法将“陆海统筹”确定为一项基本原则并建立了相应的制度，但其本质上是一部单行法，主要内容是解决海洋环境保护的“自身”问题，很难与环境影响评价法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有机衔接。

生态环境法典草案通过对多部相关法律的系统整合、编订纂修、集成升华，将“陆海统筹”的理念落实得更好。海洋污染防治分编草案作为生态环境法典草案的组成部分，一方面，通过总则的基本原则和基本制度，统筹海洋污染防治、海洋生态保护、绿色低碳发展之间的关系，实现陆海统筹、系统治理；另一方面，污染防治编草案中的通用性制度可以直接适用于海洋污染防治，使得海洋污染防治与大气、水、土壤、固体废物、放射性污染防治等制度相互衔接，既避免重复规定，又一体适用，让“海的问题，陆上联动解决”。

提高海洋环境系统治理水平

生态环境法典海洋污染防治分编草案，以海洋环境保护法为基础，进一步发挥法典系统整合功能，构建了陆海统筹的海洋环境污染监督管理制度，以加强海洋污染防控。

一是明确海洋污染防治的范围和监管体制。海洋污染防治分编草案对“海洋污染”进行了界定，并从陆海统筹的角度明确了海洋污染防治的范围和陆海统筹的监督管理体制。同时，在明确部门职责分工的基础上，要求沿海地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，强化沿海地方区域协作机制。

二是加强陆海之间在规划、标准、监测等制度协调。海洋污染防治分编草案明确国家实施陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度，加强规划、标准、监测等监督管理制度衔接协调。

三是建立以入海排污口监管为核心的陆源污染防治制度。针对近岸海域存在的突出问题，海洋污染防治分编草案建立以入海排污口监管为核心的“受纳水体—排污口—排污管线—排污者”的全过程监管体系，实现海洋污染防治的陆海统筹。通过严管入海排污口，溯源至整个排污网络，解决“只管入海口、不管源头”的问题。

四是实现海洋垃圾治理责任的陆海联动。海洋垃圾虽然不是通常意义上的污染物，但一般都难以降解，不但影响岸滩环境和公众亲海体验，还会损害海洋生物栖息环境，威胁海洋生物多样性。海洋污染防治分编草案要求沿海县级以上地方人民政府负责其管理海域的海洋垃圾污染防治，建立海洋垃圾监测、清理制度，形成海洋垃圾陆海统筹治理的闭环，实现陆海治理责任的联动。

五是严格管控海岸工程、海洋倾废可能造成的海洋污染。鉴于海岸工程建设和海洋倾废行为实际上也可能影响海洋环境，海洋污染防治分编草案从陆海统筹角度，对海岸建设项目、海洋倾废监管等方面进行了规定，并规定实行海洋倾废名录制度。

（作者吕忠梅 系十四届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长。记者朱宁宁整理）