畅通退出 助企新生
——企业破产法迎来大修
《中国人大》全媒体记者 李小健
来源： 《中国人大》杂志2025年第20期 浏览字号： 大 中 小
破产法律制度是市场经济的基础性法律制度。以习近平同志为核心的党中央高度重视完善市场经济基础制度，党的二十届三中全会立足构建高水平社会主义市场经济体制，明确提出健全企业破产机制。
贯彻落实党中央决策部署，9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了企业破产法修订草案（以下简称修订草案）。修订草案共16章216条，在现行企业破产法的基础上，实质新增和修改160余条，对现行法律作了比较全面的修改，是施行18年来的首次大修。
全国人大财经委主任委员钟山在作修订草案说明时表示，企业破产法自2007年施行以来，在推动经营主体有序退出、促进公平竞争、优化资源配置等方面发挥了重要作用。但是，现行企业破产法已不适应实践的发展，迫切需要进行修改。
9月8日，企业破产法修订草案提请十四届全国人大常委会第十七次会议审议。摄影/许麟
修法意义重大，“十分及时，非常必要”
修订草案说明指出，对企业破产法进行修改，具有重大现实意义。
一是健全社会主义市场经济体制的现实需要。我国经济的市场出清能力偏低，经营主体的市场退出机制与市场进入机制不相匹配，严重影响着全要素生产率的提高。2024年，全国法院审结破产案件超过3万件，但在注销企业总数中仅占0.5%左右，已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约为4.6%。无论从总量上还是结构上来看，通过依法破产及时退出市场的规模都远未达到应有的水平。破产是明显的制度短板，迫切需要充实补齐。
二是构建新发展格局、实现高质量发展的现实需要。目前我国经济的内外循环都存在堵点，经营主体破产效率低是重要原因之一。中小企业资金拖欠问题仍然较为普遍，一些大型企业也陷入“担保链”、“担保圈”困境之中。债务清理慢和“破产难”造成困扰全社会的“执行难”，其中有相当一部分被执行人基本已丧失清偿能力但未能通过破产退出，一些本来具有挽救价值的企业，也无法及早通过破产重整实现重生。
三是促进创业创新和优化营商环境的现实需要。创新是存在极大风险的活动，经营失败是市场经济中不可避免的现象，需要有“鼓励创新、宽容失败”的社会氛围。纳入法治化的破产轨道，可以公平保护所有债权人和债务人合法权益，最大限度地帮助创业者、经营者“凤凰涅槃”。完善破产法律制度，有利于打造公平透明可预期的法治化营商环境，提振企业家信心和投资创业热情。
四是防范化解经济金融和社会风险的现实需要。近年来外部环境复杂严峻，内部经济面临下行压力，全社会杠杆率持续攀升，不少经营主体困难突出。在正常退出机制不畅的情况下，债权人就有可能采取暴力催收等极端手段，债务人及股东容易选择转移财产、卷款跑路等非正常退出行为。完善破产法律制度，为公平清偿债权、化解债务纠纷提供法律依据，为防范和打击逃废债提供有力的法律武器，有利于防止债务风险向其他领域传递，也避免社会矛盾积累和社会乱象发生。
五是推进高水平对外开放的现实需要。高水平开放以规则、标准等制度型开放为重点。在加大力度吸引外资、深化区域经贸合作、共建“一带一路”等过程中，涉及越来越多跨国企业破产纠纷和财产处置案例。现行企业破产法仅对跨国破产作出原则性规定，缺乏具体的程序和规则，无法解决司法实践中面临的跨国破产案件管辖权、破产程序的承认与协助等问题。完善破产法律制度，有利于维护我国司法主权，保护涉外企业和居民的正当权益，推动国际规则衔接和机制对接，积极服务新时代更高水平对外开放。
分组审议时，全国人大常委会组成人员和列席会议同志普遍认为，修改企业破产法是发展所需、改革所向和市场所盼。
傅自应委员说，近年来，我国经济发展迅速，市场主体迅速增加。根据市场经济优胜劣汰的机制，越来越多的企业需要通过破产进行市场出清。事实上，破产案件数量呈现增长趋势，且案件的复杂程度不断加大，现行企业破产法的滞后性和局限性愈发凸显，“此次对企业破产法进行修订十分及时，非常必要”。
张勇委员表示，随着社会主义市场经济的发展，我国经济进入构建新发展格局、实现高质量发展阶段。当前，经济下行压力加大，外部挑战加剧，企业债务风险积累，迫切需要发挥企业破产制度的功能作用，为公正、有效清理企业债务，使濒临困境的企业浴火重生，提供更为完善的法治保障。
聚焦突出问题，提高法律的针对性、有效性和可操作性
修改企业破产法，社会各方面广泛关注。就此，修订草案起草工作遵循市场规律和聚焦突出问题，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，充分总结法律实施的经验做法，广泛征求社会各方面意见建议，进一步健全完善破产制度，努力提高法律的针对性、有效性和可操作性，为市场化法治化破产提供制度保障。
增加破产工作协调机制。破产案件相关的社会稳定、信用修复等问题，需要地方人民政府及其相关部门推动解决。为此，修订草案增加规定，县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，明确相应部门牵头履行破产事务行政管理职责，统筹协调破产工作中有关行政事务。
完善破产申请和受理机制。针对实践中破产申请和受理程序中的突出问题，修订草案对当事人提出破产申请后至法院作出裁定前防止债务人财产贬值或被恶意转移的临时措施作了规定，强化债务人有关人员在破产程序中的义务，明确人民法院受理破产申请后应当解除保全措施、中止执行程序的范围。
健全管理人制度。针对实践中管理人业务能力不足、管理制度不完善、履职缺乏保障等突出问题，修订草案明确管理人的法律地位，完善管理人的选任方式和主体资格，增加管理人的职责范围，依法加强对管理人的监督管理，设立破产保障基金。
完善债务人财产处置及破产财产分配有关制度。针对实践中债务人财产及破产财产处置方面存在的问题，修订草案细化完善破产撤销权的规定，按照行为性质予以分类；明确债权人会议对债务人重大财产处分行为的决定权；完善破产财产的清偿顺序，将人身损害赔偿债权、消费者维持生活需要的商品或者服务债权置于第一、第二清偿顺位，增加劣后债权制度。
优化重整相关制度。针对实践中重整制度作用发挥不够充分的问题，修订草案对申请重整前相关当事人进行以重整为目的的协商作出制度安排；增加关于重整投资人的规定，明确其招募推荐程序及权利义务；明确权益不受影响的债权人不参与重整计划草案的表决；完善重整计划批准的审查要件，增加强制批准的听证制度和救济程序；增加重整债务人信用修复制度等。
新增数个专章，健全完善中国特色现代破产制度
值得关注的是，修订草案加强前瞻性思考、全局性谋划，在保持现行企业破产法基本框架和主要制度稳定的基础上，新增小型微型企业破产程序的特别规定、合并破产、金融机构破产、跨国破产的司法合作等多个专章，进一步健全完善中国特色现代破产制度。
“债务人财产状况清晰、债权债务关系简单、债权人人数较少的小型微型企业破产案件，可以适用本章规定。”为提升破产审判效率，降低破产成本，根据小型微型企业的特点，修订草案增设专章对有关破产程序作出特别规定。
根据司法审判实践需要，为规范关联企业合并破产程序，修订草案增设合并破产专章，对合并破产的标准、管辖、程序、处理原则等作出规定。例如，法律规定，关联企业之间法人人格高度混同以致难以区分，严重损害债权人公平受偿利益或者关联企业基于欺诈目的成立的，关联企业以及关联企业的出资人、债权人、已经被人民法院裁定受理破产申请的关联企业管理人，可以申请对相关关联企业进行实质合并破产。
根据金融机构破产实践需要，修订草案增设专章明确金融机构破产的法律适用及范围、申请的条件和主体、案件管辖等，对金融机构风险处置与破产程序的衔接、破产债权清偿顺序等作出规定。例如，法律规定，金融机构申请破产的，或者债权人、存款保险基金和其他行业保障基金申请金融机构破产的，应当经批准设立该金融机构的国务院金融管理部门同意。
为回应司法实践需求，适应更高水平开放型经济新体制需要，修订草案增设专章，明确跨国破产的适用范围、依本法开始的破产程序的对外效力、人民法院的跨国破产管辖权、外国破产程序的承认与协助等。
“我有幸参加了这部法律修订的起草、调研和执法检查等工作，深深感受到修改企业破产法，对于完善社会主义市场经济体制、构建新发展格局、推动经济高质量发展、落实好党中央的重大决策部署而言，意义重大。”欧阳昌琼委员表示，总体来看，修订草案比较全面、切合实际。
在他看来，企业破产法是一部市场经济的基础性法律，社会各界高度关注。因此，他建议加强舆论引导和宣传，充分吸收常委会会议审议和社会各界，尤其是经济界、各市场经营主体方面提出的意见和建议，集思广益，共同营造法律修订和法律实施的良好环境，共同努力把这部法律修订好、实施好。