护好耕地“量和质”的专门立法来了
《中国人大》全媒体记者 于浩
来源： 《中国人大》杂志2025年第22期 浏览字号： 大 中 小
“制定耕地保护和质量提升法，是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署的重大举措。”
“今年人代会期间，我提交了关于进一步提升耕地质量、保障国家粮食安全的建议，没有想到国家层面这么快审议耕地保护和质量提升法草案，作为农业领域代表感到非常欣喜。”
10月26日，十四届全国人大常委会第十八次会议分组审议耕地保护和质量提升法草案，常委会组成人员和列席会议同志踊跃发言。大家一致认为，耕地保护和质量提升关乎国家的长治久安，是国家粮食安全的重要保障，也是农业农村可持续发展的长远需要，进行立法十分必要。
在草案提请全国人大常委会会议审议前，全国人大农业与农村委员会召开全体会议，对草案进行了审议。委员会认为，耕地是粮食生产的命根子，保护耕地，提升耕地质量，是加快建设农业强国的重要内容，是生态文明建设的重要方面。制定耕地保护和质量提升法对保障国家粮食安全和重要农产品供给，具有重大意义。
首次专门立法加强耕地保护和质量提升
10月24日，耕地保护和质量提升法草案提请十四届全国人大常委会第十八次会议审议。司法部部长贺荣在作草案说明时表示，针对耕地“非农化”、“非粮化”依然突出、耕地质量总体不高、耕地生态保护形势不容乐观等问题，有必要在土地管理法、粮食安全保障法等现行法律规定的基础上制定专门法律，进一步全面、系统规范耕地保护和质量提升活动，为切实守住耕地这个命根子、夯实国家粮食安全根基提供更加坚实有力的法治保障。
草案共8章65条，总体思路是实行最严格的耕地保护制度，进一步增强制度刚性，采取“长牙齿”的硬措施落实耕地保护硬要求。将耕地保护作为系统工程，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。强化制度集成，填补空白、补齐短板，构建系统完备、协同有效的耕地保护和质量提升制度体系。
草案明确了耕地保护的总体要求，规定国家坚持实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度，严守耕地保护红线。规定编制国土空间规划应当明确耕地保护目标，地方各级人民政府应当严格落实，省级人民政府应当确保耕地总量不减少、质量有提升、生态功能稳定。规定地方各级人民政府应当统筹耕地和其他农用地保护，逐步优化耕地和其他农用地空间布局。
针对耕地“非农化”问题，草案规定国家实行建设用地总量和强度控制，建立新增建设占用农用地规模与存量建设用地使用效率相挂钩的用地制度，任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途，禁止占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮。
针对耕地“非粮化”问题，草案规定耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品以及饲草饲料生产，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。针对占补平衡中耕地数量和质量补充不到位问题，规定将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，补充的耕地应当与所占用耕地的数量和质量相当，不得占多补少、占优补劣、占整补散。
在全力提升耕地质量方面，草案明确耕地质量提升总体要求，健全完善耕地质量提升多元投入机制。加强高标准农田建设，完善高标准农田建设、验收、管护机制，健全全周期责任倒查和终身追责机制，建立全国高标准农田数据库。鼓励、支持盐碱地综合改造利用，开展退化耕地治理，开发利用荒漠戈壁等耕地资源。
此外，草案还提出建立耕地生态保护修复制度，发展生态农业和生态循环农业，对有土壤污染风险的耕地进行监测和评估，建立耕地保护补偿制度，全面压实地方党委和政府耕地保护和粮食安全责任，加强督察和监督检查等内容。
加强耕地保护，形成层层抓落实格局
“就耕地保护和质量提升专门立法，完全必要、非常及时。”范骁骏委员认为，耕地保护和质量提升法不是普通立法，而是为基本国策立法，为国家关于耕地的治理体系立法，为广大农民的命根子立法。建议在草案第一条中增加“维护广大农民基本利益”这一表述。同时，在总则部分单列一条，明确农民在耕地保护中的主体地位和合法权益，明确农民参与耕地保护工作的知情权、参与权和监督权。这样有利于激励农民参与民主监督的积极性、主动性，提升耕地保护工作的质量和效益。
闫傲霜委员建议，在第八条或第九条位置明确“国家强化农民主体地位”。“这应是耕地保护和质量提升的最重要原则之一。全国人大农委的建议是进一步强化农民主体地位，充分调动农民保护耕地的积极性并发挥其监督作用，在保障农民和农业生产经营者权益的基础上，兼顾历史沿革、种植现状、群众意愿，因地制宜推动耕地保护和有效利用，这段话应作为耕地保护总则中的组成部分。”
“要强化农民和农村基层组织在耕地保护中的关键作用。”谭天星委员认为，耕地是农民赖以生存的基本生活资料，他们对耕地的保护情感最深切，也责无旁贷。“农村党组织、村民委员会、村集体经济组织是耕地保护的责任主体，也是直接受益者，法律应有切实规定，充分激发农民保护耕地的积极性，明确村级各类组织耕地保护的责任以及乡镇政府的主管责任。”
“草案贯彻落实党中央决策部署，聚焦耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护，比较全面地规范了耕地保护和质量提升及其监督管理工作。”杨振武委员建议，严格落实“补充耕地”质量验收责任。根据现行政策和地方经验，补充耕地验收主要是县级初验、市级验收、省级抽检的“三级把关”验收程序。“草案第三章第二十六条规定省级主管部门负责认定、验收，没有明确市、县两级的验收责任。建议进一步研究论证，合理划分补充耕地验收的各方责任，确保职责清晰、可操作、能落地。”
“现实情况看，基层的执法权力往往是非正式委托的，如果对这种权责委托关系不进行具体界定，很容易出现‘基层执法力量不够，责任不到位’。”范骁骏认为，乡镇以下的执法权如何授予，执法体系如何对决策、管理、监督、处置的权力关系作出相对正式区分和严格精准规制，做到权力、能力、责任相对等，需要可操作、可控制的依据。
“2017年修改水污染防治法和2019年修订森林法时，分别将河长制和林长制写入这两部法律中。实践证明，河长制和林长制入法，对加强水污染防治和森林资源的保护与利用发挥了重要作用。在耕地保护工作中，田长制是新时代保护耕地和保障国家粮食安全的实践探索。近年来，全国多地推行建立田长制，形成了分级联动全覆盖的耕地保护网格化监管体系。”汪铁民委员说，耕地保护和质量提升立法应当借鉴前两次立法经验，将田长制写入法律，发挥法律的引领作用，推动压实各级党委和政府耕地保护主体责任，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。
提升耕地质量，助力藏粮于地
分组审议中，如何通过科技赋能进一步提高耕地质量，也是委员们深入思考的问题。
“第十条讲到鼓励高等学校、科研院所、农业技术推广机构等协同开展科技攻关。”万立骏委员认为，“鼓励”还不够，还应该给予一定的支持，“比如对盐碱地、贫瘠地加强科技投入、加大科学研究，会带来很多高产田，还有很多盐碱地通过科学研究改造成良田的实例。”
在白尚成委员看来，提高耕地质量关键在于科技，藏粮于地、藏粮于技。他建议充实草案第三十九条内容，进一步突出科技支撑作用，完善技术标准和推广体系，明确鼓励科研机构、高校与企业加强耕地保育、退化耕地治理、高效节水灌溉、盐碱地改良等关键技术研发，尤其是制定和完善适应不同区域气候特点的耕地质量建设与管理技术，增加“基层农技推广体系”相关内容，解决好“最后一公里”问题，让先进技术真正落到田间地头。
沙尔合提·阿汗委员建议，建立全国统一的耕地质量等级评价标准与数据库，主管部门定期组织开展全国性耕地质量复查和专项调查，实现“一地一档，动态更新”。推行“耕地休养生息”制度，从法律层面确立轮作休耕制度的地位，对生态严重退化、地力严重透支的耕地，由政府引导实行休耕，保护和提升耕地的质量。
“现在对高标准农田建设，包括验收管护，已经做了全流程的提升。但高标准农田建设的第一个环节一直没有在法律里面体现，就是什么农田适合建高标准农田。”孙其信委员说，过去几年高标准农田建设为什么出现一些建了毁、毁了再建甚至建设不成的现象，就是因为那个地方根本不具备建设高标准农田的基本条件。高标准农田建设第一位的问题是国家要在国土空间规划里明确，到底哪个地方适合建设高标准农田，要做规划和布局。
卫小春委员建议，在草案第十条第一款“地力培肥”后增加“节水灌溉”。“节水灌溉作为提升耕地质量、实现农业绿色高效发展的关键技术手段，已在实践中被广泛验证，对于改善土壤结构、提高水肥利用效率和保障耕地可持续利用具有重要作用。将其纳入国家鼓励支持的科研方向，有利于推动节水灌溉技术的研发、推广与集成应用，完善耕地质量提升技术体系，增强耕地资源抗风险能力和综合生产能力。”